【论文内容】

学界普遍认为，中国过去四十年的高速经济增长得益于地方政府的主导作用(Oi 1995;Weitzman and Xu 1994;Montinola et al. 1995)。然而，对于究竟是什么原因促使地方政府如此努力推动经济增长，学者们意见不一。主流的“晋升锦标赛”理论强调来自上级的绩效考核与晋升承诺，让地方主官具有发展经济的外在激励(Maskin et al. 2000;Li and Zhou 2005;Chen et al. 2005;Yu et al. 2025)。与之相对的是更早前的“财政联邦主义”理论，强调财政收入以及政府人员内在的经济利益促使地方政府整体追求经济增长(Montinola et al. 1995;Qian and Weingast 1996;Jin et al. 2005)。换言之，上述两个理论分别从外源与内源角度诠释了中国地方政府的增长动力，但由于过去很长一段时间内，经济增长既被设定为上级考核目标，也被认定为有助地方利益，因此无法进行有效分辨。

2011年，国务院颁布实施《全国主体功能区规划》，这项新规要求取消对地方政府的统一绩效评估，按照其承担的“主体功能”进行分类别评估(Shue 2017;Zhou and Tsai 2024)，称为“干部分类考核”制度。这一制度转变形成了一个准自然实验，能帮助我们分辨中国经济增长背后的驱动力。当地方政府不再被考核经济增长时，它们是否仍会追求高增长？如果它们的努力和成效有所减弱，那么有充分理由相信，地方政府推动增长主要受到外源性激励的驱动；如果没有减弱，则表明内在的追求更有可能是增长动力的来源。

基于上述思路，本文主要内容安排如下：第二节回顾了两种竞争性的理论框架，并解释了两种理论如何指向不同的增长来源；第三节介绍了主体功能区规划与干部分类考核制度，这一准自然实验为分辨地方政府增长动力的来源创造了契机；第四节报告了两阶段实证结果，结果显示，虽然对限制开发地区的经济考核明显减弱，但这些地区的经济增长速度并未显著降低，表明地方经济增长并非完全受上级“指挥”；最后一节总结了本文发现。

一、地方政府为何拼搏经济：外源激励还是内源激励？

自1990年代中期以来，中国经济的高速增长引起了学界广泛关注。学界对此的解释主要有两种视角：财政联邦主义与晋升锦标赛理论。流行于1990年代的财政联邦主义，其源头是1980年代的中央权力下放。中央的权力下放过程不仅增强了地方政府在政策制定上的自主权，还强化了地方追求财政收入的激励，从而推动了经济的快速增长（Oi 1992;Walder 1995;Montinola et al. 1995）。然而，进入2000年以后，由于中央再次集权（尤其以1994年的分税制改革为代表），财政联邦主义开始失去影响力，晋升锦标赛理论逐渐成为主流。新的理论认为，由于上级注重考核下级地方政府的经济绩效，为能快速晋升，地方领导因此积极促进经济增长（Li and Zhou 2005;Chen et al. 2005;Zuo 2015）。由于对地方政府的绩效考核广泛存在，晋升锦标赛理论的主导地位愈加明显，“指挥棒”——这一常用的中央政府控制的隐喻——也被广泛强调(Chung 2000;Wang and Hou 2022)。

尽管两种理论都强调地方政府的关键作用，但它们对驱动地方政府推动增长的力量来源有着不同看法。财政联邦主义认为，地方政府的主要激励是财政收入，这与地方发展紧密相关，并且惠及全体政府工作人员(Weitzman and Xu 1994;Oi 1999;Ang 2016;Li and Guo 2025)。对地方领导而言，较高的财政收入意味着他们可以掌控更大的财政预算，从而增加自由支配的开支和个人福利(Shen et al. 2024;Li and Guo 2025)。同样，基层公务员也能从发展中受益，因为更高的财政收入增加了他们的奖金和集体福利(Walder 1995;Ang 2016;Chen et al. 2023)。因此，财政激励使得地方领导和基层公务员目标一致，激励他们积极推动经济增长。与财政联邦主义不同，晋升锦标赛理论强调地方领导的职业晋升激励。当经济表现成为影响上级任命决策的关键因素时，地方领导会全力推动经济增长——从制定经济政策到监督政策的执行。这种依经济绩效晋升的逻辑适用于从高层到基层的各个层级。没有领导干部愿意在绩效竞争中落后，因此所有地方政府都被迫参与到激烈的经济增长竞争中(Edin 2003;Li and Zhou 2005;Li et al. 2012)。

从上述分析可以看出，财政联邦主义认为增长的动力源自地方政府内部，而晋升锦标赛理论则认为地方政府推动增长的动力来自外部考核。识别中国地方政府推动经济增长的激励来源至关重要，因为这导向了截然不同的政策建议：财政联邦主义提倡更多的权力下放和加强对地方政府的激励引导，而晋升锦标赛理论则建议进一步的中央集权和中央政府的严格管控。本文将两种解释中国经济增长理论的主要特点总结于表1。

表1 增长驱动力的来源：两种竞争性观点

这两种理论视角在过去三十年的学术和政策辩论中占据了中心地位。然而，进入21世纪以来，晋升锦标赛理论获得了更大的关注，来自上级的“指挥”被广泛视为促进经济增长的有效工具。诚然，从制度角度看，晋升锦标赛可能更适合中国的人事集权制度，因为地方领导主要由上级政府任命，仕途发展成为地方领导关心的主要问题。然而，仅聚焦地方领导的晋升激励也存在问题：少数任期较短的领导干部能否有效监督大量缺乏激励的基层工作人员？从激励角度看，财政联邦主义的解释更具说服力，因为跟财政收入相关的经济激励普遍存在于各级地方干部中。过去由于经济增长既能增加财税收入，也有利于决策领导晋升，两种来源的影响相互交织，难以分辨。而近年来的一项政策变革，成为考察地方政府经济增长激励来源的契机。

二、主体功能区规划与干部分类考核：分辨发展动力的准自然实验

2011年国务院发布的《全国主体功能区规划》为破解分辨地方增长激励来源这一难题提供了难得的契机。该规划依据自然条件、资源禀赋与发展潜力，将全国划分为优化开发地区、重点开发地区、限制开发地区和禁止开发地区四类主体功能区，并分配特定的发展目标，旨在促进地区差异化发展(Shue,2017)。为确保规划顺利落地，中央推行了其中一项关键配套措施，即将干部绩效考核体系与主体功能区类型挂钩，实行分类考核制度。具体而言，分类考核是指对优化开发和重点开发地区仍继续考核经济发展指标，但对限制开发和禁止开发地区则明确不再考核传统经济指标（见表2）。

表2 全国主体功能区规划明确的四类区域主要功能及干部考核内容

基于上述政策变化，本文构建了一个准自然实验的实证框架，以分辨地方政府促进增长的动力来源。尽管主流观点通常将地方政府的增长动力归因于上级考核的“指挥棒”，但如果上级放松考核后，地方政府的经济增速没有明显放缓，则说明地方政府追求经济增长的动力可能不是来自上级的考核。

三、绩效考核的限度：检测地方政府发展经济的动力

在本节中，作者借助分类考核政策，利用2004年-2019年地级市层面的数据，通过两阶段的实证分析，对地方政府动力来源进行了经验检测。

第一阶段

作者首先使用有序Probit模型，考察分类考核是否在地市层面得到落实。在这一阶段，因变量为市委书记是否晋升。自变量为其任内的经济绩效（以GDP增长率的移动平均值衡量）。控制变量主要包括：（1）其他绩效评估指标，如发展质量和环境绩效；（2）干部特征，如年龄、学历、任期等；（3）地方禀赋，如人口规模。另控制了省份和年份的固定效应。

第一阶段的实证结果如表3所示，在实施分类考核以前，经济绩效显著影响了市委书记的晋升概率，无论是在优化开发地区（模型1）、重点开发地区（模型3）或限制开发地区（模型5）。而实施分类考核以后，尽管经济绩效仍显著影响重点开发地区市委书记的晋升概率（模型4），但在限制开发地区，这一影响不再显著（模型6）。这说明分类考核制度得到有效落实，省级政府的确弱化了对限制开发地区的经济绩效考核。（注：优化开发地区由于样本过少，难以判断是否仍考核经济绩效，因此不在后续分析之列）

表3 分类考核前后市委书记的晋升模式比较

第二阶段

由于重点开发地区和限制开发地区出现了明显的考核差异，第二阶段作者采用多期双重差分法(staggered DID)，将限制开发地区作为处理组，重点开发地区作为对照组，根据各省实施省级功能区规划的时间划分政策前后的时间段，考察了限制开发地区在经济增长结果和投入方面的变化。在这一阶段，因变量包括：（1）经济增长的结果，以GDP增长率和财政收入增长率衡量；（2）经济增长的投入，包括二产比重、固定资产投资增长率、工业用地面积增长率和地方政府为发展基础设施所发行的城投债规模等；自变量为分类考核政策的实施；控制变量包括：（1）市委书记个人特征；（2）地区禀赋：包括经济密度、人口密度、城镇化率、地形起伏度、坡度和PM2.5浓度与时间趋势的交互项。

表4展示了第二阶段的模型结果。实证结果显示，尽管上级政府弱化了对限制开发地区领导干部经济绩效的考核要求，但与重点开发地区相比，限制开发地市的GDP增长率和财政收入增长率并未出现显著下降（模型1和模型2）。从对经济增长的投入来看，模型3至模型6的结果同样表明，限制开发地区在促进经济增长方面的投入力度并未显著减弱。这反映出干部绩效考核标准的变化，并未显著影响地方政府追求经济增长的动力。此外，作者还进行了一系列稳健性检验，包括排除竞争假说、替换因变量、扩展至县级数据、实施安慰剂检验、重新划分组别和政策实施时间等，结果均证实上述结论是稳健的。

表4 分类考核对限制开发地区经济增长与投入的影响

四、结论

针对中国地方政府经济发展动力的讨论，当前研究主要聚焦晋升锦标赛理论，强调上级绩效考核的“指挥棒”作用(Zhu and Rothschild,2024)。然而，本文的实证观察对这一主流解释提出了挑战：即使在那些已被明确弱化经济增长考核的地区，地方政府推动经济发展的动力依然强劲。这一发现表明，传统理论可能高估了自上而下的考核激励，低估了地方层面内生的、自发的激励。理解中国地方政府行为不能仅聚焦于上级的“指挥棒”，还应关注整个地方“乐队”的节奏。在当前经济下行的背景下，这一视角尤为重要。倘若能激发与协调两种激励，引导“指挥棒”与“乐队”精诚协作，将极大有助于增强中国经济的高质量发展动力。

【引用信息】

Zhong, L., Xie, F., & Keng, S. (2025). The Band or the Baton: What Drives China's Local Governments to Pursue Growth? Chinese Political Science Review. Advance online publication.https://doi.org/10.1007/s41111-025-00319-w

【期刊简介】

Chinese Political Science Review创办于2016年，由复旦大学主办，Springer Nature出版，是一份跨学科且以政治学为核心的国际英文学术季刊，每年出版四期。杂志内容涵盖政治学理论、比较政治、公共政策、方法论以及中国政治与政府研究等诸多领域。2024 年，Chinese Political Science Review影响因子为3.1。

【作者简介 】

钟灵娜，华中师范大学政治与国际关系学院副教授。主要从事地方政府学、政府人事经济学、财政学研究。

耿曙，浙江大学公共管理学院研究员。主要研究领域为比较政治经济、地方政府组织与行为等。

谢芳，华中师范大学政治与国际关系学院博士研究生。